Para abordar el tema del cabotaje y determinar si es una normativa fundamental que proporciona soluciones y un marco normativo estable para el transporte interno de mercancías en la República, o si, por el contrario, es una regulación que obstaculiza las oportunidades de lograr un transporte eficiente y económico de bienes a través de las vías principales de navegación, es esencial definirlo y analizar brevemente su historia, así como tener un conocimiento básico de aquella institución que fundamentara su origen: la Marina Mercante Argentina.
El cabotaje se define como el transporte de personas, mercancías y/o equipajes entre diversos lugares dentro del territorio de un Estado (puertos fluviales o marítimos, aeropuertos) sin salir de él. Se clasifica en:
Cabotaje nacional: realizado entre puertos del mismo Estado, definido en el artículo 1° del Decreto Ley N° 19.492/44.
Cabotaje lacustre: realizado entre puertos en un lago.
Cabotaje fluvial: realizado entre puertos en las márgenes de un río.
Cabotaje marino: realizado entre puertos en las costas marítimas nacionales, manteniendo proximidad a la costa.
La regulación del cabotaje tiene sus raíces en la Ley N° 7.049 de 1910, impulsada principalmente por la naviera Mihanovich. En 1918, la Ley 10.606 reemplazó a la 7.049 pero mantuvo el principio de la bandera nacional para los buques habilitados para el cabotaje. Finalmente, en 1944, durante la presidencia de Edelmiro Farrel y Juan Domingo Perón (gobierno de facto), se promulgó el Decreto-Ley N° 19.492, ratificado por la Ley N° 12.980 de 1947, que sigue regulando la navegación de cabotaje hasta la actualidad[1].
LA MARINA MERCANTE ARGENTINA
La Flota Mercante Argentina tuvo su origen en la Segunda Guerra Mundial debido a los perjuicios sufridos por la producción y exportación de bienes en el país. La falta de bodegas para transportar productos y la desarticulación del comercio marítimo llevaron a la creación de una comisión en 1940. El vicepresidente Ramón Castillo adquirió barcos de países beligerantes, estableciendo la "Flota Mercante del Estado" en 1941. Durante la guerra, la flota operaba con eficiencia y contribuía significativamente a la economía nacional.
En 1946, al finalizar el gobierno constitucional de Juan Domingo Perón, la Flota Mercante había experimentado un crecimiento considerable, contando con 281,000 toneladas de porte bruto. La política marítima peronista buscaba la independencia económica, proporcionando servicios nacionales de transporte. En 1947, se decretó que las mercaderías oficiales se transportaran en barcos estatales. Durante el periodo 1947-1955, la marina mercante argentina creció en cantidad y calidad, superando a la de Brasil y convirtiéndose en la más importante de América Latina.
Sin embargo, tras el Golpe de Estado de 1955, la Revolución Libertadora redujo la flota a la mitad, afectando la competitividad y exportaciones. En 1960, la fusión con la Flota Argentina de Navegación de Ultramar dio origen a Empresa Líneas Marítimas Argentinas (ELMA). En 1997, la venta de los últimos seis buques llevó a la desaparición de ELMA, marcando un periodo crítico para la soberanía y la flota estatal de Yacimientos Carboníferos Fiscales (YCF), Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) y de ELMA[2].
Actualmente, aunque los datos pueden tener variaciones debido al tiempo en que se emitió el informe, existen 65 (sesenta y cinco) buques operando bajo el pabellón nacional, de los cuales 44 cuentan con registro nacional, y los 21 (veintiún) restantes que enarbolan banderas extranjeras autorizados a operar en el Cabotaje Nacional amparados en el Decreto DNU N° 1010/2004 y la Ley N° 27.419, así como el Acuerdo sobre Transporte Marítimo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, que ya no se encuentra vigente[3].
¿NORMA VETUSTA?
Al realizar un análisis detallado del Decreto N°19.492/44 y sus posteriores modificaciones, que han afectado principalmente las tasas a cobrar, resulta imposible pasar por alto su antigüedad y el deterioro que ha experimentado con el tiempo. Esto se debe a que, desde su promulgación, la situación regional ha experimentado cambios drásticos. La conformación del bloque MERCOSUR, en particular, ha transformado la dinámica de la navegación en la vía troncal, permitiendo la entrada de buques con banderas de países limítrofes o de ultramar, los cuales compiten con aquellos que ostentan con orgullo el pabellón nacional. En este contexto, surge la pregunta inevitable: ¿se están tomando las decisiones correctas?
La respuesta más evidente y directa sería un rotundo NO. Numerosos autores han expresado su desacuerdo con la ley de cabotaje, argumentando diversas críticas, tales como la restricción a la competencia, la falta de eficiencia o la desincentivación a la inversión extranjera, entre otras.
Sin embargo, frente a todas estas críticas, es imperativo recordar el propósito original de la norma. Es esencial reflexionar sobre cuál fue el objetivo primario que las autoridades buscaron al promulgarla y cuáles fueron los resultados obtenidos. El país debe reconsiderar su enfoque hacia las inversiones locales y promover, con menos trabas burocráticas, un régimen que respalde a la maltrecha Marina Mercante Argentina.
LA EXISTENCIA DE UNOS POCOS. UNA OPORTUNIDAD
Es innegable el desfasaje en el desarrollo portuario argentino, considerando que el puerto de Buenos Aires concentra el mayor movimiento de carga contenerizada, mientras que el polo agroexportador se sitúa en el complejo Rosafé.
No obstante, se vislumbra una oportunidad en el horizonte. La transformación de los puertos ubicados en las márgenes de los ríos Paraná y Paraguay y a lo largo de la costa atlántica argentina en puertos feeder podría revitalizar la necesidad de contar con una Marina Mercante que realice navegación de cabotaje entre estos puertos y los grandes hub logísticos exportadores .
Sin embargo, no todo es color de rosa. La morfología cambiante del río Paraná, las necesidades de inversión y la falta de un sistema logístico eficiente que permita integrar el transporte carretero y ferroviario con los puertos restan oportunidades a esta posibilidad.
¿QUÉ HACER?
La propuesta que pueda brindar una solución definitiva no es una panacea, y cualquier decisión que se tome debe ser meditada y consultada entre los actores locales, los productores, que son los usufructuarios finales de los servicios marítimos y fluviales, y las autoridades portuarias, con el objetivo de lograr una normativa armoniosa que produzca resultados efectivos en la realidad del territorio.
No obstante, la manifestación de una idea general y genérica expresada en el párrafo anterior y desde un punto de vista personal, algunas soluciones básicas que podrían implementarse para impulsar el crecimiento de la Marina Mercante serían las siguientes:
Repensar los trámites de registro, reinscripción, mantenimiento, etc., en el pabellón: la flexibilización de los requisitos burocráticos es un imperativo, tanto en el registro de buques nuevos como en todos aquellos cambios de bandera, o una opción híbrida como la implementada por el Decreto DNU 1010/2004 o la Ley N° 27.419. En un mundo digitalizado como el actual, la acumulación de trámites, papeleo y requerimientos va en contra de cualquier intento por simplificar o desburocratizar la Administración. Con el respaldo de la Ley 27.446, el Decreto DNU N° 26/2018 y 27/2018, la Ley N° 27.447 y su decreto reglamentario N° 101/2019, que promueven la modernización del Estado a través de la digitalización, simplificación y automatización de procesos, la opción más viable y segura para trámites eficientes es la simplificación y digitalización de todas las presentaciones que deban realizarse.
Reducción de cánones: la disminución de los cánones para inscripción u operación de los buques y las cargas patronales deberá ser igual o menor a los cobrados por los principales países competidores que utilizan la vía troncal. Esto serviría como compensación a las leyes laborales y gremiales que tienden a proteger los intereses de los empleados, quienes son el eslabón más débil en la cadena.
Facilitación en el acceso a créditos: es deber de cualquier administración facilitar el acceso a créditos para que las empresas locales puedan obtener materiales o tecnología de punta, ya sea bonificando o minimizando los intereses que gravan las cuotas a pagar por aquellos que se beneficien de los mismos.
Fomentar el desarrollo de las economías del interior y sus respectivos puertos implica considerar que la mayoría de las importaciones que ingresan al país y las exportaciones con destinos internacionales se realizan a través del Puerto de Buenos Aires. Para justificar la existencia de una Marina Mercante, con buques registrados en la matrícula y portando el pabellón nacional, y, al mismo tiempo, una Ley de Cabotaje, es necesario que las economías del interior del país generen mercancías que requieran ser transportadas a los principales puertos exportadores o que demanden productos de importación. Esto, a su vez, debe traducirse en puertos desarrollados que cuenten con las capacidades técnicas y humanas necesarias para manejar un amplio volumen de cargas. Es fundamental crear las condiciones propicias para el crecimiento de las economías regionales, de manera que este crecimiento tenga un impacto positivo en la mejora de los puertos del interior del país, para que la Ley de Cabotaje realmente tenga una razón de ser.
Especialización de los puertos: crear las condiciones propicias para que los puertos del interior desarrollen especializaciones, teniendo en cuenta su hinterland, posibilitará su crecimiento y atracción de inversiones. Esto justificará la aplicación de una Ley de Cabotaje.
CONCLUSION
Es notable cómo en el artículo se comenzó hablando de un tema, pero se terminó desarrollando otro. La verdad es que no es posible hablar de cabotaje sin hablar de Marina Mercante. Ambos temas van de la mano y no pueden ser tratados por separado.
Sin la existencia de una Marina Mercante fuerte, competitiva y tecnológicamente adecuada, no existe un fundamento real para mantener una Ley de Cabotaje que la beneficie.
La realidad actual demuestra estar completamente alejada de lo que fue en 1944
cuando se promulgó el Decreto 19.492, pero eso no lo torna totalmente innecesario. La competitividad del sistema logístico argentino requiere un intermodalismo real, y para eso es necesario contar con un sistema fluvial y marítimo fuerte y coordinado que permita transportar las producciones locales desde su origen hasta los puertos feeder y, de allí, al correspondiente hub, desde donde puedan ser exportadas al exterior, o viceversa. También es esencial poder mover los productos de importación desde el puerto de ultramar hasta los puertos del interior de manera eficiente y competitiva.
En conclusión, la Ley de Cabotaje no es mala, pero es necesario modificar el contexto territorial para que su aplicación sea efectiva y no se convierta en una barrera legal que impida las operaciones portuarias de los puertos del interior.
[1] Caruso. (2014, Agosto). Del lockout al apoyo estatal: la patronal marítima argentina, sus centros y prácticas, 1890-1920. http://www.scielo.org.ar/. Accedido en Diciembre 7, 2023, desde http://www.scielo.org.ar/pdf/trav/v16n1/v16n2a04.pdf. Corresponde a primer párrafo de los orígenes de la Ley de Cabotaje.
[2] Siepe, & Llairó. (2001, November). Perón y la política marítima en la Argentina: la flota mercante del Estado, 1946-1955. Centro De Estudios Internacionales Para El Desarrollo. Retrieved December 11, 2023, from http://www.ceid.edu.ar/serie/2010/ceid_serie_dt_12_llairo_siepe_argentina_la_flota_mercante_del_estado.pdf
[3] Tipos de buques que se encuentren registrados bajo pabellón nacional. Al 31-5-21, Fuente SEMARBRA – Servicio Marítimo Argentina Brasil. Acuerdo dejado sin efecto por Brasil en febrero de 2022
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